２０２５年１０月２７日（月）20:30～22:00 第六回自治体経営研究 行政改革（２）
【要旨】
1. 地方自治の基本理念と分権改革の意義
憲法第92条が定める「地方自治の本旨」に基づき、住民自治と団体自治の重要性が説かれている。分権改革の本質は、地域住民の自己決定を通じて人間性を発露し、地域の要望に即した身近な行政を展開することで、民主主義を育む場を確保することにある。
2. 直轄事業負担金をめぐる不透明さと改善
国の公共事業費を地方が分担する「直轄事業負担金」において、かつては積算根拠が不明瞭で地方の不満が噴出する事態があった。大阪府の橋下知事らによる批判を契機に制度が見直され、現在は維持管理費の地方負担廃止や詳細な内訳説明の実施といった透明化が進んでいる。
3. 改正地方自治法と国の指示権への懸念
2024年の地方自治法改正により、感染症や災害などの緊急時に国が自治体へ「補充的な指示」を行える特例が設けられた。しかし、現場の判断が尊重されるべき事態において国が一律に指示を出すことの実効性や、地方の固有事務に対する干渉が憲法違反にあたる可能性について、専門家から強い疑問が示されている。
4. 三位一体改革の断行と地方行政の変容
小泉内閣下の「三位一体改革」では、国庫補助金の削減、税源移譲、地方交付税の見直しが一体的に行われ、地方財政に大きな影響を与えた。一方では、市町村合併の推進や職員数の削減、指定管理者制度の導入といった行政のスリム化が全国の自治体で集中的に実施された。またその後の分権改革では、基準設定の条例委任 や事務権限移譲が進み、自治体の裁量が拡大した。
5. 地方分権の活用と地域活性化の展望
地方分権改革の目的は、地域が自らの特色を生かして雇用や所得を生み、日本全体の国力向上に寄与することである。新潟県十日町市の「大地の芸術祭」はその具体例であり、廃校や空き家、自然環境をアートとして再生することで観光振興と雇用創出を実現した。分権改革により自治体は施設活用の基準づくりまで主体的に行えるようになり、制度が地域の挑戦を後押ししている。農業と観光の連携、地域ブランド米の確立、ICTによる行政効率化など多面的な効果が広がり、移住者増加や人口回復への期待も高まっている。これらの事例は、分権改革が地域の力を最大限に引き出す制度として機能すべきであることを示している。
【本文】
1. 地方自治の基本理念と分権改革の意義
今回は、地方自治の中で大事な分権改革のお話をします。
分権改革は橋本内閣以降、非常に重視されてきた部分でありまして、ここには参議院憲法調査会の調査報告書の抜粋を記してありますが（スライド１）、ここでは国と地方は対等の関係であるべき、つまり対等なパートナーと位置づけるべきということが共通認識となっています。
また地方自治には住民自治と団体自治と2つの概念があります。そこで自民党は、憲法には地方自治の本旨に関する規定を置き、国と地方の役割分担と相互協力の規定を置くべきとしています。
ここで大事なのは、住民の意識が弱く、国への依存関係が強い状況を考えると、当面は行政権の拡大を図り、住民民主主義の発展過程に合わせて、将来的には国と地方の対等独立原則に基づいた憲法改正に視野に入れるべきだとの意見が出されたとしています。
これが今の地方自治の本旨に関する、あるいは国と地方の関係に関する参議院の公的な共通認識と言っても構わないんでしょうが、私はいくつか疑問を感じています。特に「住民の自治意識が弱く、国への依存関係が強い」というのは本当だろうか、私はそうは思わないですね。住民の自治意識は今日の日本では非常に活発だと思います。ただ、財政的な構造などからすると、やはり国の力が強いということはあります。それを依存関係と言っていいのかどうか、ちょっと分かりません。
それから、「将来的には国と地方の対等独立原則に基づいた憲法改正も視野に入れるべき」としているのですけれども、これについては今の憲法の中ですでに地方自治の本旨ということを定めた条文があり、それに基づいて具体的な機構などについては、法律、つまり地方自治法や地方財政法などで定めています。私はそれでいいとする説に立ちます。憲法でもっと直接規定すべきじゃないかという説がありますが、私は基本法である憲法ではあまり細かく決めない方がいいのではと考えます。
いずれにせよ、今、引き続き地方分権改革が進められています。
今申し上げた憲法第92条の現行憲法における地方自治の本旨の確保について、原田尚彦さんという行政法学者が2005年に著した教科書の中でこのように書き記しています（スライド２）。
第一にこの92条が何で置かれているかというと、地域的役務の自己決定は人間性の発露だと言うことです。つまり、地方自治の保障があって初めて地方行政の自主的運営が可能になり、そこで自主自律・自己責任に基づく人権発揚の場が確保されるということです。
第二に地域の要望と実情に沿う行政の展開ということです。地方行政は地域の住民生活と深く関わります。身近な行政ということですよね。ですから住民福祉に仕える作用であり、それを意識しながら運営しなければならない。そのような意味があるとしています。
最後に、民主政治の基礎、民主主義の学校という意味があるとしています。非常に身近な課題、それを扱う身近な政府ということですから、そこにおいて訓練を積むことで、市民としての自覚と公共精神が涵養されるとしています。
こういう三つの意味合いを、地方自治の本旨は持つということを原田先生はおっしゃっていて、大体これが今のコンセンサスとなっていると考えられます。
ただ、実際にこの地方自治の本旨、地方分権を議論する場合、同床異夢で、立場によっていろいろとその考え方、それから、問題意識の持ち方が違っています（スライド３）。例えば、国家財政の負担軽減のために地方分権を進めるべきという人は、自治体の負担は軽いから、もう少し重くしていくべきではないかと。体のいい「肩代わり」です。それから、国の事務の削減をするべきという人は、中央政府の役割を縮めて、大きすぎるから縮めて、それを自治体が担うべきだという人がいます。それから、今の自治体は規模が小さすぎるので、これをもっとまとめて大きな権限を持たせるべきだとする見解もあります。これと似ている意見で、権限の移譲と自治体の合併はセットだという意見もあります。それから、規制を緩和して自治体の裁量を広げるべきだという人もいます。また、自治体の自律性を高めるべきだ、端的に言って国に頼るなというような人もいます。
このように、多くの人々が地方分権といって、これまでさまざまな改革を進めてきたんですけれども、その概念の内容や何を実行するかについては千差万別と言ってもいい経過をたどっています。
2. 直轄事業負担金をめぐる不透明さと改善
地方分権に関して、深刻な問題が、最近いくつか生じていると私は考えています。それに関する事例をまずご紹介してから、分権改革の果たす役割について話をしていきたいと思います。
最初に直轄事業負担金についての問題をお話しします。直轄事業負担金というのは、国の直轄事業、公共事業を実施する際に、受益者負担の原則、つまり直轄事業が行われるに当たって地元が利益を受けるわけですので、その分の負担金を法律に基づいて国に払っていただくというのが直轄事業負担金です。根拠は、道路法ですとか河川法ですとか、港湾法などの個別法です。ところがこれについて2009年頃、大きな問題が起こりました。
次はその時のニュースです。御覧ください（スライド４）。
―――
2009.6.16 MXニュース国交省関東地方整備局都に直轄事業負担金の内訳説明
https://www.youtube.com/watch?v=u4_krpA6hVo
（アナウンサー）国の公共事業費の一部を地方が支払う直轄事業負担金について、東京都に対する2008年度分の内訳の説明会がきょう都庁で開かれました。説明会は国交省関東地方整備局の主催で開かれたもので、建設局や都市整備局などとの関係局の担当者が出席しました。都は、都道の整備費や多摩川の改修費など直轄事業負担金に関して国交省が開示した情報に対し、今月152項目の質問を提出していました。
非公開で行われた説明会では、国交省側が詳しい事業内容と都の質問に対する回答を説明し、本来は都の負担ではない埼玉県内に設置されたプロジェクターが盛り込まれていたことについて、記載ミスだったことを謝罪しました。都は今回の説明を受けて資料を分析し、疑問点があれば再び質問したいとしています。
（キャスターB）かねてから地方は嫌だ嫌だと言っていた直轄事業負担金なんですけども、やっと国が説明をする第1歩という感じでしょうかね。
（キャスターA）これ、発端は大阪の橋下府知事の「明細書抜きで国から請求書が来る、まるでボッタクリバーのようなやり方じゃないか。」、この発言ですよね。石原都知事も国は現場感覚が飛んでいると国の姿勢を非難した。今回の国の提出資料を見る上で、ポイントは事業費用の積算根拠がきちっとなっているか、人件費の明細がきちんとしているか、この辺が明らかになっているかどうかだと思いますね。
（キャスターB）これは一般的に例えると、ある日突然、親が我が家では100万円の車を買いましたと。あなたも乗ると思うから50万円子供に払いなさいといきなり言ってくるようなものだと思うのですけれども、当然これは直轄事業負担金全廃をした方がいいという全国知事会議の声もあるんですが、この辺はいかがですかね。
（キャスターA）全国知事会議は、やっぱり制度の根幹の見直しを求めている。ポイントとなるのは、直轄事業は基幹道路と重要河川に限ると、負担は国が全面的に負う。それからもう一つ、地方が使う事業は、権限と財源を地方に移譲しなさい、こう言っていますよね。私、筋論だと思います。事前の協議があれば、不必要な事業という可能性はほとんどなくなるということですよね。
―――
以上がTOKYO MXのニュースなんですけれども、今出ていた橋下徹さんの「ボッタクリバーの請求書みたいだ」という発言は、政府地方分権改革推進委員会におけるもので、2009年の3月26日、毎日新聞のニュースが報じています（スライド５）。
これは当時「大阪の反乱」と言われていました。橋下さんはですね、2008年の2月に府知事に選出されて就任していますので、この発言をしたのはそれから1年ぐらい経った頃で、ある意味一番元気だった頃です。知らないことも多いけど、ある意味新鮮な感覚で問題を捉えていたようです。大阪というところは激しい言葉で言う、一種独特の雰囲気がありました。
私、この頃だったと思うんですけど、仕事で大阪に行ってそれでタクシーに乗ったら、タクシーの運転手さんが「お客さん、どちらからですか？」と聞いてきましたので、「東京から来ました。」と答えました。すると「うちの知事どう思いますか？」って聞いてくるんですね。私は「どうなんでしょう。ちょっとあんまりよくまだ分からないんですけど、皆さんはどう考えているんですか？」と聞いてみたんですよ。そしたら「うちらはよくやっていると思いますよ、橋下は。」とこう来るわけです。そういう意味では当時彼は庶民的な感覚に基づく支持みたいなのはあったと思うんですね。良きにつけ悪しきにつけ、これもポピュリズムの一つだったと思うんですけれども。
こちらは、その直後の4月21日に行われた衆議院の総務委員会での参考人質疑です（スライド６）。この時、埼玉県知事の上田清司、それから、この大阪府知事の橋下徹、山口県知事の二井関成、そして関西学院の教授だった神野直彦、これは地方税制に詳しい人なんですけど、この人たちがそろって直轄事業負担金に対しての意見陳述をしました。全廃しろという人もいましたし、いや、明細を提出しろと言う人もいました。
それでこの直轄事業負担金がどういう経緯、この後たどったかと言いますと、この問題が提起された時には、ここにある割合でした（スライド７）。例えば道路の新設改築、国が３分の２の予算を出して、地元の都道府県は3分の1を負担していました。それから、維持管理については国が１０分の５．５、都道府県は４．５の負担割合でした。これらのうち平成22年度から維持管理の部分の都道府県負担が全廃されて、国が全部持つようになりました。新設・改築は従来通りとなりました。
ここで難しいのは、たとえば大規模な橋梁を架けるような仕事を全ての都道府県が自前でできるかどうかという問題です。全部自前でできれば、先ほどニュースの中であったように権限も財源も移譲して自治体が行えばいいんですけど、なかなかそうはいかないときがあります。大きなトンネルや大きな橋梁で、自治体が自ら補助事業として施工すると、国からもらえるお金が、例えば10分の4とか最大で10分の5なわけです。そのため地方は10分の6、あるいは10分の５を出さなきゃいけないんです。自らの仕事としてやって、財源的にも負担が多くなるのと、国に確実にやってもらって持ち出しも少なくて済むのと、どっちが得で現実的なのかっていう議論も実はあるんですね。実質的な問題として、これはなかなか判断が難しいところがあります。
ただ、少なくとも内訳や明細、これをはっきりして、実施事業について意見交換をしっかりしようと、世の中の流れは根底から変わりました。平成7年頃の直轄事業負担金の請求書は、いわゆる「鑑」つまり公文書1枚で、事業名と支払ってほしいという請求額があって、そこに建設大臣ってハンコをドーンと押してあるだけなのですね。それで何億も払わなきゃいけないようになっていました。それを指して橋下さんはぼったくりバーの請求書みたいなと言ったんです。
これがどう改善されたかと言いますと、この資料は令和7年度の東京都内の直轄事業の事業計画です（スライド８）。大区分で河川から空港まであって、地方負担額がそれぞれ書いてあります。また内訳としてより細かく、やや見づらくて申し訳ないんですけども、道路の整備路線のリスト、その中で工事費ですとか設計費ですとか事業費の区分が示されています。
これに基づいて事業の概要、図面ですとか写真を用いてしっかりと説明をして、関係資料は全部関東地方整備局のホームページに後日掲載するように、かなり改まりました（スライド９）。
3. 改正地方自治法と国の指示権への懸念
次に、2020年6月19日に自治法が改正された件についてお話しします。これは直轄事業負担金以上に大きな問題だと私は思います。この改正地方自治法は、2020年にクルーズ船で新型コロナの集団感染が発生した際、国の権限が明確でなかったことから、自治体をまたぐ患者の移送の調整に時間がかかったことなどを踏まえた改正とされています。当時のNHKニュースをご覧ください（スライド１０）。
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2024年6月19日改正地方自治法成立（NHKニュース)
「改正法自治法には、感染症の大流行や大規模災害など、国民の安全に重大な影響を及ぼす事態が発生した場合、個別の法律に規定がなくても国が自治体に必要な指示ができるとした特例が盛り込まれています。指示を行う際は、あらかじめ国が自治体に意見の提出を求める努力をしなければならないとしています。衆議院の審議では、国の指示が適切だったか検証する必要があるとして、国会への事後報告を義務づける規定を設ける修正が行われました。」
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そしてこの改正法は、参議院本会議での採決の結果、賛成多数で可決成立しました。
次が、衆議院本会議における質疑の模様です。画面は額賀衆議院議長ですけれども、立憲民主党の議員が質問して、松本総務大臣が答えています。今日は時間がないので割愛しますが、リンク先をはってありますので、ご関心ある方はぜひご覧になってください（スライド１１）。
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2024年5月7日(火)衆議院本会議地方自治法の一部を改正する法律案審議
https://www.shugiintv.go.jp/jp/index.php?ex=VL&deli_id=55197&media_type=
【要旨】
◆ おおつき紅葉議員の指摘（「国による指示」の問題点）
おおつき議員は、地方自治法改正における最大の懸念として、国が自治体に対して行う「指示」や「助言・勧告」の範囲が拡大し、実質的な国の統制強化につながるのではないかと問題提起した。
1. 「助言・勧告」が事実上の「指示」になる危険
• 法律上は「拘束力を持たない」とされていても、国からの助言・勧告は自治体にとって実質的に従わざるを得ない圧力となると指摘。
• 特にデジタル化や広域連携など、国が強く推進する政策領域では、自治体の自主判断が形骸化する可能性を懸念した。
2. 国の指示権限が拡大し、地方自治の本旨を損なう
• 改正案では、国が「必要と認める場合」に指示を行える場面が増えるが、「必要性」の判断基準が曖昧で、国の裁量が広すぎると批判。
• これにより、自治体が地域特性に応じた行政運営を行う余地が狭まり、地方分権の理念に逆行するのではないかと問題視した。
3. 自治体間の自主的な広域連携が、国の誘導で歪む可能性
• 広域連携は本来、自治体同士の自主的判断で行われるべきだが、国が「指示」や「助言」を通じて誘導すれば、小規模自治体が大規模自治体に従属する構造が生まれかねないと指摘。
◆ 松本総務大臣の答弁（「国による指示」に関する政府の立場）
松本大臣は、国の指示権限拡大という批判に対し「国の関与はあくまで補完的であり、自治体の自主性を損なうものではない」と明確に反論した。
1. 指示は「限定的」かつ「必要最小限」
• 国が指示を行うのは住民の生命・安全に重大な影響がある場合など、極めて限定的な状況に限られる。
• 改正によって国の裁量が広がるわけではなく、従来の枠組みを整理・明確化したものと強調。
2. 助言・勧告は拘束力を持たず、自治体の判断を尊重
• 助言・勧告はあくまで「支援」であり、自治体の判断を拘束するものではないと繰り返し説明
• デジタル化や広域連携の推進も、自治体が自主的に選択することを前提としていると述べた。
3. 地方自治の本旨は維持される
• 国の関与は、自治体の行政運営を補完し、住民サービスの質を確保するためのものであり、地方自治の本旨を損なう意図はないと明言。
• 広域連携についても、議会の議決や住民代表のチェック機能は確保されていると説明。
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私は、これは非常にいい質疑だったと思います。なぜかといいますと、この資料には改正法案の骨子を記してありますが、「３」が問題です（スライド１２）。大規模な災害や感染症の蔓延、その他その及ぼす被害の程度にして、これらに類する国民の安全に重大な影響を及ぼす事態における特例を設けると言っています。この特例を規定するというのがこの法案の核心部分です。
〇２の「国の地方公共団体に対する補充的な指示について」ですけれども、「適切な要件、手続のもと、国は地方公共団体に対し、その事務処理について国民の生命等の保護を的確かつ迅速に実施するため講ずべき措置に一体監視、必要な指示ができる」こととしています。つまり個別法の規定では想定されていない事態のため、個別の指示が行使できず、国民の生命等の保護のために特に必要な場合とあります。そして手続きは閣議決定とあります。
そしてこの根拠としたのが、コロナ感染症の際に、ダイヤモンドプリンセス号から患者を移送して入院させてもらう入院の病院と施設がなかなか決まらなかったからだと言うんですね。入院の調整に手間取ったと。つまりそれは自治体と民間の施設に出す依頼だったから、うまくいかなかった、だから国が強く指示ができればよかったんじゃないかって話になっているんです。これは私からすれば間違いだと思っています。そもそもここにあるような、包括的な指揮監督権というのは西暦2000年（平成12年）の地方分権一括法の際に機関委任事務が廃止されて、それとともにその指揮監督権も廃止されているんです。今回の改正は、それをある意味復活させると同時に、さらに悪いことに今回は機関委任事務に限定されておらずに地方公共団体の固有の事務、つまり本来、国が干渉してはいけない分野の事務にまで指示ができるとなっているのです。
それで、先ほどの国会質疑のときには、ここにあるとおり、どういう場合が想定できるんですかということを問うたときに、想定するケースはないって総務大臣が答弁したんですね。法案を提案した大臣が想定できるようなケースがないと答弁しているにもかかわらず、こういう包括的な指示ができるような規定を閣議決定で行うことができるというのは憲法違反ではないのかという議論が残ったんですね。
次のページにありますけれども、そもそもは第33次地方制度調査会で、コロナウィルスをめぐる病床確保に関する国と地方自治体との役割分担を検討するということで議論をスタートしたところに始まります（スライド１３）。それでこの結果、このように国の権限拡充ということで、法律改正のベースとなる内容の答申がなされました（スライド１４）。
明らかに問題なのは、非常事態に備えて、すでに例えば災害対策基本法ですとか、感染症対策法という、国民の安全確保のための個別法があって、その中に国が国と地方の関係を定めている場合があるんです。その個別法で十分対応できているし、これからもできるんじゃないかという有力な意見があったわけです。
実際にこのダイヤモンドプリンセス号のときも非協力的な態度をとった自治体なんか一つもないですよ。それを何か国に指示権与えればうまくいくなどというような、こういう流れにしていますけれども、実際、何でうまくいかなかったかっていうと、キャパシティがなかったんですよ。あるいは体制がすぐに組めなかったからなんですよ。そんなのわかりきっている話ですよ。にもかかわらずですね、こういう法律の一方的な改正、しかも現場を無視したような改正で全て解決するようなことを地方制度調査会が言うのは果たしてどうなのかと問題意識をもって議論すべきだったんですけども、全国知事会はこのときほとんどアクションを起こさなかったんですね。
次の資料にありますとおり、中央大学の礒崎先生、この分野の専門家なのですけれども、やはり問題じゃないか、国でも誤る場合があるんだとおっしゃっています（スライド１５）。全くそのとおりで、よく言われているのは、2016年、平成28年に発生した熊本地震の際の事例です。このとき熊本県益城町で震度7の地震が二度にわたり起きました。その一度目の地震の時、国は体育館に被災者を収容せよって言ってきたんですね。だけど、現場にいる町役場の人は、現場の体育館の揺れ方などを見て、体育館は危険だと言って、屋外に避難させたままにして、国の指示を拒絶したんです。そしたらその夜にまた揺れて天井が崩落してきたんです。もし体育館に避難民を収容していれば、大惨事になったわけですよね。
ですから国ではなくて現場の人がやっぱり第一に判断し、それが尊重されるというのが大事で、国はそれに支援をするのが大事なんじゃないか、そしてあるべきやり方なんです。ということを礒崎先生は言っています。
次に、これが実際のダイヤモンドプリンセス号をめぐる経過です（スライド１６）。ここにあります通り避難所の活動は手探り状態だったため、尻込みする病院も多かった。というのは、この感染症に関する専門的なスタッフはどこにも多くはいなかったわけです。そのため搬送先も難しくなって、行き先は少なくとも16都県に及んだとなっています。
だから要請の電話を夜中にもらって、今判断してくれと言われて、受け入れOK出したところがあるんです。それは実際にそういう人がいるわけです。そういう人が受け入れて苦労されていただいたおかげで対応が可能になったわけですね。
こちらは実際の知事のみなさんの反応です（スライド１７）。大部分は、要するに現場の判断を尊重してほしいという意見です。このときにですね、例えば鳥取県知事は自治省の出身ですが、この人もこの改正案については疑問を呈しています。
地方分権を進めているなかで、現場ではまだこういうことも起きる場合があるということです。もちろん悪かろう、悪いと思ってやっているわけではないと思うんですけども、問題は起こりうるということですね。ちょっと長くなりますたが、小泉改革のときから地方分権を御旗の一つとして掲げられたのですが、その流れの中で、残念ながらこういうことも起こったということです。
ここでご質問を受け付けます。よろしくお願いします。
Q 先生、よろしいでしょうか？
A どうぞ。
Q 高速道路の民営化の件です。本州四国高速道路で赤字だったというお話ですけれど、赤字の会社を赤字のまま民営化して、黒字化できるものなんでしょうか。
A どうなんですかね？私もまだ調べてないんですけど、債務は償還中で、収支は楽ではないと思いますよ。もともと構造上難しいんじゃないですかね。ほかの会社は本線があって収益はあがりますが。だけど、必要な橋であるには間違いないんですよね。そこを、だからどうやっていくのか？というのが一つの課題としてあると思います。全部を一つの会社にしてしまえば内部補助をして、黒字の部門から赤字の部門に回すこともできますし、それから持株会社みたいなのを作れば回すことはできますけどもね。ただ、経理を明確にするってことで、やっぱりあえて分けて、できるだけ自前で建設して自前で返済しなさいっていうのが、やっぱりこのときの発想だったと思います。
Q 国直轄に関しては私もちょっと疑問を持っています。国直轄で県道と市道の橋を付け替えたのですが、歩道部分は県道なら県、市道なら市が負担するよう求められました。ところが歩道を付けるだけで非常に大きな予算が必要になり、県も市も相当苦しい状況です。そもそも国直轄事業であれば全額国が負担すべきではないかと思いますし、10％でも地元自治体に求められると負担が重すぎます。受益者負担と言われても、市町村にはそんな余裕はありません。国直轄事業のルールそのものを見直す必要があるのではないかと感じています。
A 負担の在り方は、やはり場所や規模によって違うと思います。たとえば東京ゲートブリッジは東京港臨海道路にかかる橋で、広域的に交通量の分散や渋滞緩和に役立っています。そうした効果を考えれば、東京都が一切負担しなくてよいという話にはならないでしょう。ただ、地域の財政力や、その地域に本当に必要なスペックがどの程度なのかは、もっと丁寧に議論されるべきです。今のお話を伺う限り、道路がオーバースペックなのか、必要以上の費用がかかっているのかという点も論点になるのではないでしょうか。そもそも誰が負担するか以前に、その仕様自体が妥当だったのかどうか、そこをまずどう考えておられるのか気になります。
Ｑ 橋は国がつくるのに、歩道だけ地元負担というのはどうしても納得できません。しかも当初はそうした説明がなく、後になって歩道負担の話が出てきたという裏話もあります。これはだまし討ちのようで、到底受け入れられないと感じています。
Ａ 本来であれば、最初の段階からきちんと協議しておくべき話ですし、後から条件が追加されるのであれば政治的な課題になります。県議会や知事、地方整備局管内の自治体、さらには全国市長会などに問題を提起し、是正を求めていく必要があるでしょう。今回の自治法改正の議論でも、真正面から扱ったのは立憲民主党だけで、地方6団体は十分に動かなかったという指摘があります。学識経験者が問題提起していたにもかかわらず、正面から取り上げられなかったのは大きな問題です。こうした「ここで引いてはいけない」「見逃すと後で大変なことになる」という案件は、数年に一度必ず起こるものだと感じています。だからこそ、今回のような問題はしっかり政治的に扱っていく必要があると思います。
Ｑ お話しにあった、2024年の自治法改正で国が包括的に指示できるようにしたことは、地方分権に反しませんか？
Ａ その通りで、地方分権改革の流れを逆行させる可能性があります。2000年に廃止された「包括的指揮監督権」が事実上復活した形といっても良いのではないでしょうか。立法の論理としても「想定外のケース」を具体的に示せないなど不自然です。
Ｑ 既存法で対応できないケースとは何でしょうか？総務大臣は「想定していない」と答弁されましたが、どう理解すべきですか？
Ａ 本来、立法は「想定される事態」を前提になされるものです。想定していない事態のために包括的権限を作るのはきわめて異例で立法技術としても問題があります。今後、運用次第で大きな議論になる可能性もあるのではないでしょうか。
4. 三位一体改革の断行と地方行政の変容
それではご質問があればまた後ほどということで進めていきます。
地方分権に関する推進に関する決議、この平成5年6月の衆議院決議とともに参議院でも決議されています（スライド１８）。これは中央集権的な行政のあり方を問い直したものです。「１ 国と地方との役割を見直す、2 国から地方への権限移譲、地方税財源の充実強化を行う、３ 21世紀に向けた時代にふさわしい地方自治を確立すること」という内容です。これは基本文と言われています。
この図は、国と地方の財政と事務の割合を示したものです（スライド１９）。白い部分が国の財政。青い部分が地方財政です。公債費と言われるいわゆる借金の返済や利払いに充てるお金を除けば、国が4、地方が6、これが仕事の比率ですけれども、逆に財源の比率からいうと、国が6、地方が4に逆転しています。で、その差額が、結局補助金や交付金などの「ひもつき財源」になっていることについて問題提起がされています。
次に見ていただきたいのは、地方分権の動きとともに何が起こったのかということです（スライド２０）。この青が町の数、緑が村の数です。何が言いたいかというと地方分権という掛け声とともに、実際には基礎的自治体の合併が意識的に進められてきたということです。と同時に、自治体職員がこの紫ですけども、減らされています。職員だけでなくて、地方議員の数が減ってきたわけでして、これが果たしてよかったのかどうなのかという総括もやっぱりしなければならないと思います。
次は分権改革の法律の一覧です（スライド２１）。2001年まで、これが第一次分権改革と言われています。ここは主に小泉改革の時代です。三位一体改革が大きな話としてありました。第二次は主に安倍さんの時代です。合間に民主党政権が入りますが。この第二次改革で大きかったのは義務付け枠付けの見直しですね。
このように分権改革は数次にわたって行われているんですけど、補助金改革と公共事業が対で進められ、分権改革と市町村の合併が軌を一にして進められていました。また三位一体改革後、引き続いて民主党政権は地域主権改革を唱えていましたが、公共事業も減らしてきました。パラレルになっていますね（スライド２２）。
小泉内閣の三位一体の改革は、国庫補助金の削減廃止、税財源の移譲、地方交付税制度の改革と一体的改革を行いました。これは平成15年の閣議決定の骨子です（スライド２３）。
この閣議決定について、自民党側はどうとらえていたのか。当時はこのような議論が行われていました（スライド２４）。主な論点としては、①地方6団体案の制度的問題②個別議論の欠如と政策形成の危機③治山・治水をめぐる国と地方の役割④地域間格差と税源移譲の不公平性⑤今後の対応と代替案の必要性、このような点について政府側から説明を受けながら議論を重ねていました。
このような議論がありながらも、最終的にはここにあるとおり、補助金の廃止等が行われて（スライド２５）、三位一体改革は進んでいきました。まず国庫補助金は4.7兆円、税源移譲が3兆円、地方交付税改革で5.1兆円。これだけの削減が行われたと総務省は総括しています（スライド２６）。
次にこれが、先ほど申し上げた三位一体改革の一環として導入された地方住宅地域住宅交付金の概要です（スライド２７）。また次の地域自主戦略金（スライド２８）、これは民主党政権のときの発案です。ニセコ町長やった逢坂誠二さんという民主党の国会議員が、以前の個別補助金を統合して創設された交付金を、さらにまとめて「地域自主戦略交付金」と唱えました。これは陳情合戦を排して、地方自治体に一定金額を確実に配分するため、客観性な基準、例えば道路延長とか河川の延長、これら「動かしようがない指標」に基づいて配分をして、その中で自由に事業をやってもらいましょうというのがその考えでした。
ところがこの考えが問題だったのは。持っている施設の規模が小さいからといって、事業計画や金額を小さくするというわけにいかないということです。例えば、東京都の道路率、道路延長は全国のシェアの5%弱です。ところがですね、用地費が高いですから、事業計画の費用は全国のシェアの15%くらいになってしまうんですね。15%と5%と10%シェアが違ってくると、何千億円という財源不足が起こるわけです。すると東京の道路整備はほとんど止まってしまうわけですね。しかもそれがわかっていてあえて仕掛けてきたのが民主党政権です。
これに対しては都議会から意見書、財源確保に関する意見書を出しました（スライド２９）。しっかり検討してやってくれということを内容としております。これ実は、意見書というのは主要会派が全部賛成しなければなりません。主要会派だから共産党も入っています。全会派が賛成して、これを両院議長と関係大臣に出しました。
全会派で提出した意見書は非常に強いですね。その後、政治情勢の変動によりこの地域自主戦略交付金は少しずつ沙汰止みになっていきました。
この後分権改革として行われたのは、義務付け枠付けの見直し（スライド３０）で、これは良かったと思います。国の法令、あるいはですから、法律や政令等で整備の基準等を設けていたものを条例に委任しました。これで各地域の実情に応じた基準付けができるようになりました。例えば公営住宅の入居基準や整備基準、そして道路構造ですね、カーブの限度や道路標識などありますけれども、これを各地域それぞれの基準で決定、運営できるようになりました。
その条例委任する場合の基準設定の類型がこれです（スライド３１）。参酌すべき基準、標準、従うべき基準ですが、この3つでは左になるほどですね、裁量が大きくなります。これによってそれぞれの場合、地方自治体が説明責任を負うということも明記されました。これに基づいて先程例示したような基準を各自治体が条例で設けることになりました。このおかげで自由度が高まり施設整備や運営がし易くなりました。
もう一つは、国から地方公共団体に事務権限が移譲されました（スライド３２）。それから、都道府県から指定都市に移譲されました。結構これもインパクトが大きかった。見ていただけばわかりますけれども、例えば都道府県から市町村に移譲されたのは都市計画区域マスタープランに関する都市計画の決定、これで各市町村は自ら都市計画の基本的方針を定めることができるようになったわけです。
それと、これは4次一括法、ここでさらに権限の委譲が行われました（スライド３３）。看護師など各種資格者の養成施設の指定、監督、こういったものが移譲されました。
それから、少し元に戻りますけど、平成17年を起点とする橋本内閣の取り組みから小泉内閣の頃まで話ですけれども、総務省から「新地方行革指針」が示され行革が重点的に実施されました（スライド３４）。この指針に基づく具体的な取り組みである「集中改革プラン」に基づき各自治体がこれに沿って改革を行いました（スライド３５）。大きかったのは人員の削減です（スライド３６）。そして手当の削減です。手法は典型的な行革です。これによって職員数ですが、グラフの縦軸はボトムが250万で、アッパーは330万人ですけど、人が減っていきました。特にこの集中改革プランの間、305万人ぐらいから285万、30万人ぐらい削減されたということになります（スライド３６）。
次にこれは指定管理者の導入の状況ですが（スライド３７）、2012年と2022年の割合を比較しています。大体で増えていますが、場合によっては県によって減っているところもあるんですね。大分県なんか2012年はこれだけあったのが、これだけ減っています。これ恐らく施設が廃止されたのか、それか、もしくは直営に戻ったのか、ちょっと定かでないんですけども、減っているところもありますし、増えているところもあります。
5. 地方分権の活用と地域活性化の展望
これから、分権改革について考えていただきたいことは、何のために分権改革をやるかってことなんですね。実際にその地域に役立つ仕組みであってほしいということで、各地域が連携してその特色を発揮し、雇用を創出し、所得が増加して結果として日本の国力が高まる。そうすることが分権の役割です（スライド３８）。
よく紹介されているのが、新潟県十日町市の大地の芸術祭です。ここでは廃校や空き家、自然景観の地域支援をアートに転換したことで観光の効果があがりました。文化の創造がなされ、雇用創出にもつながったことですね。つまり、ここについては、廃校や空き家、こういったものの使い方を地方分権で自治体にすべて任せたんです。ですから、自治体は基準の作成も含めて全部できるようになりました。そして地方分権一括法などは制度的にこの活動を下支えしました。これがさらに発展して、イベントだけではなくて、恒常的に農業観光連携による雇用創出に結びついていきました。地域ブランドのお米の確立と販促、それから観光資源、さらにICTを活用して行政サービスが効率化したという、そういう副次的な産物もありました。そして、これによって人口も増えるだろうと言われているんですね。移住者も増えるだろうと。このように、規制緩和ですとか分権改革は、各地域の力を増して動きやすくするために、使えるような制度、そのためのシステムになってほしいなと私は思っています。
何かありましたら質問ご意見お願いいたします。
Q さきほどの自治法改正のところで、国が地方に強制力を伴う指示を出せるようにするという話を聞きましたが、これは本来、憲法の緊急事態条項の整備が前提になるような内容ではないかと感じています。憲法改正の議論を続けてきた立場からすると、自治法の改正だけでここまで踏み込めるのかと驚いています。また、ガバナンス研究科の授業では「制度として存在しても、違憲の可能性が高く実際には使えない」という指摘もありました。この改正は、違憲になる可能性や、そもそも実務で使えない制度になってしまうのではないでしょうか。
A 違憲訴訟が起きた場合に総務省がどう対応するかは注目点ですが、日本では国が具体的な命令を出し、それに対して取消しを求めるという「具体的な行為」がないと訴訟にはなりません。つまり、この制度が実際に使われなければ違憲審査の場にも乗らない可能性があります。また、制度をつくっても、自治体も国も使い慣れている感染症法や災害対策基本法で対応できるなら、そちらを使う自治体が多いでしょう。制度が実務に合わなければ、結局「使われない制度」になる可能性もあります。ガバナンスの研究者の中にも「この制度は違憲の可能性が高く、実際には使えない」という見方があるとのことですが、その指摘は十分参考になると思います。最終的には、制度が本当に運用可能なのか、そして憲法との整合性をどう確保するのかが大きな論点になると考えます。
Q 民主党政権期には、仕分けや出先機関改革、広域連合の議論など、権限移譲や広域行政のあり方が大きく注目されていました。しかし現在は、政権交代も経て、そうした議論が落ち着き、地方側からも税源移譲などを強く求める声が以前ほど出ていないように感じます。地方自治体は財源不足や日々の課題に追われ、分権の議論に十分取り組めない状況なのでしょうか。今後、権限移譲や広域行政の議論はどのように進むとお考えでしょうか。
A 当時、国から権限と財源を同時に取り戻すべきだという強い主張があり、大河川の管理権まで地方に移すべきだという議論もありました。しかし、河川整備は下流からの一体的な管理が不可欠で、上流だけ整備すると下流で氾濫を招くこともあります。こうした防災・治水は科学的な合理性が最優先であり、単純に権限移譲の問題として扱えるものではありません。
民主党政権期には、分権をめぐる議論が政治的に過熱し、全国知事会なども強い主張(*)をしていましたが、本来は国民生活に直結する日常の行政や防災体制をどう維持するかという視点が欠かせません。24時間365日止められない業務をどう確保するかを考えずに権限だけ動かすと、いざという時に責任の所在が曖昧になります。そのため、分権は具体的な是非を検討しながら進めるべきだと思います。進めるべき分野は進める一方で、行き過ぎれば安全や防災に支障が出ます。
(*)全国知事会「道州制基本法案（骨子案）について（案）」など
また、広域的な事務処理が必要な分野も多く、たとえば熊の出没対策のゾーニングは市町村単位では対応できません。県や広域連合のような組織が担うべき領域もあり、基礎自治体にすべて背負わせるのは適切ではありません。
結局のところ、分権は「何をどの単位で担うのが合理的か」を一つひとつ検討することが重要で、単純に権限移譲を進めるかどうかという二者択一ではないと考えます。
A はい。あとちょっと時間がありますので、他の方いかがでしょうか。
Q 先生のレジュメにあった「今後の地方分権改革に向けた視点」を読んで、地域連携の重要性を強く感じました。私は地方に住んでいるのですが、県内でも地域差が大きく、観光客は来ても宿泊してもらえない、ふるさと納税の格差が大きいなど、自治体ごとの事情がかなり違います。そこで、県境を越えて複数の自治体が一つのゾーンとして観光や産業を連携したり、九州全体で旅行プログラムを作ったりするような取り組みは可能なのでしょうか。セクショナリズムではなく、広域で地域資源を共有するような行政の形があってもよいのではないかと感じています。こうした広域連携は、今後の地方分権の中でどのように位置づけられるのでしょうか。
A 広域での共同や連携はとても有効だと思いますし、実際に成功例もあります。たとえば三陸海岸では、環境省とNPOが中心となって「みちのく潮風トレイル」という長距離ルートを設定し、行政区域を越えて地域の魅力を発信しています。これはまさに、自治体の枠を超えて地域特性を生かす取り組みで、観光振興にもつながっています。（＊）
＊山陰の海岸には「山陰ジオパークトレイル」がある。
九州でも、県境を越えた観光パッケージを作ることは十分可能ですし、宮崎や鹿児島のように歴史的に観光資源が豊富な地域は連携の余地が大きいと思います。プロ野球キャンプのように、すでに広域で人を呼び込んでいる例もあります。また、ふるさと納税のように自治体間で財源に差が出る分野でも、広域での協力やゾーニングの発想は有効です。行政区域にこだわらず、地域全体でどう魅力を高めるかを考えることが、これからの地方分権の一つの方向性だと思います。
つまり、分権は「自治体ごとにバラバラに頑張る」だけではなく、地域資源を共有し、広域で連携することで初めて力を発揮する分野があるということです。そうした取り組みは、今後ますます重要になっていくと考えます。
では、今日はどうもおつかれさまでした。ありがとうございました。
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