２０２５年９月２２日（月）20：30～22：00 第一回自治体経営研究 自治体経営総論（１）
【要旨】
1. 地方自治制度の変遷と国力の推移
明治維新から現代に至る日本の近代地方自治制度の歴史は、①明治維新から大日本帝国憲法のもとでの権能に制限のある自治体の形成、②普通選挙制の導入から総力戦に向けた時代、③日本国憲法の施行に即した戦後自治制度の確立、④自治権の拡充、⑤地方分権と民間活力の導入へと至る５つに区分される。これらは日本の人口動態や経済成長（GDP）の推移と密接に連動しており、現在は人口減少や経済の停滞という転換点に直面しているため新たな仕組みが必要とされている。
2. 公共事業とインフラ整備を巡る議論
戦後の日本の成長を担ったエンジンのひとつは公共事業である。公共事業の代表格は高速道路ネットワークの整備である。その高速道路の4車線化は、公共事業が物流ネットワークや災害時の安全性、地域活性化に果たすうえで大きな貢献をしてきた。現在は、人口減少に伴う需要減や財政負担の観点から投資を疑問視する声（日経新聞等）と、国際競争力や効率性の観点からインフラ整備を重視する主張（大石久和氏等）があり日本の成長戦略や自治体の活力向上の観点の異なりによる意見の相違がある。
3. 税財政のあり方と保守派・積極派の視点
日本の自治体経営について、税財政も大きな影響を及ぼした。消費税導入の経緯と、その理由の一つとされた直間比率の是正、道路整備の大きな力となってきた道路特定財源の廃止の例から導き出せるのは、公共事業への賛否とともに、税財政に関する考え方の大きな違いである。財政規律を重視すべきとして税の中立性を唱える「保守派」と、政策目的のために積極的に税制や国債（建設国債）を活用すべきだと考える「積極派」の考え方の違いを整理し、将来世代への負担と投資のバランスについて考察と深めることが必要である。
4. 地方自治体の経営課題と「平成の大合併」、東京一極集中と地域創生への展望
ここでは日本の地方自治体が抱える経営課題と、東京一極集中の現状および地域創生への展望を論じる。関東圏への企業と人口の集中が加速する一方で、地方では「平成の大合併」による効率化が図られたものの、行政サービスの低下や地域文化の喪失といった課題も浮き彫りになりました。地域間格差の是正に向けた税源配分などの施策も行われていますが、東京都の財政力への影響やその正当性を含め議論が続いています。今後は、コンパクトシティ化などの国主導の計画だけでなく、各地域が独自の資源（農産品や観光等）を活かした産業振興や「集積の利益」を活かし、物流コストの削減や付加価値の向上を通じて自立的に経営を行う多角的な視点からの「稼げる地域経営」への改革の必要性が不可欠である。
【本文】
1. 地方自治制度の変遷と国力の推移
それでは始めます。
この講義では皆さんと、全国の自治体が直面する課題や、その経営のあり方を歴史的背景とともに考えていきます。自治体や地域の経営は、時代の価値観や社会状況、住民のニーズに大きく左右されます。制度や資源の変化も理解しながら考察していくことが必要になります。
そうした意味で、まずこの写真をお目にかけます。この写真（スライド１）の風景は新宿駅の南口で、建物は「バスタ」というバスターミナルです。長い年月をかけて、国土交通省の関東地方整備局がＪＲとともに、国道と建物を一体的に整備して、長年必要とされてきた長距離バスのターミナルを整備したものです。こういう開発、再開発を進めて、全国各地域とネットワークを形成して各都市、各地域、そして日本を豊かにしていく（＊）ことが一層大切な時代になってきていますので、全国の「地域の経営」にとって象徴的なものとして最初にお見せいたしました。
（＊）バスタ新宿の管理運営に関する検討会（国土交通省関東地方整備局東京国道事務所）第１回資料から
次に、これはちょっと細かいので、後で見ていただければいいのですけれども、明治維新以来の地方自治制度の変遷をまとめたもの（スライド２）です。私は概ね5期に分けられると考えています。第一期が、明治維新の時代から、国としての体裁が備わった大日本帝国憲法が制定された時代。第二期は、男性のみでしたが普通選挙制とデモクラシーが広がっていったときから反転して国家総動員体制が整えられ、敗戦まで中央集権化が進んだ時代。第三期は、敗戦を経て日本国憲法が発布され、公選制を基盤とする地方自治制度が整えられ、戦後復興と高度成長を成し遂げ、福祉国家を建設した時代。第四期は石油危機をきっかけに「小さな政府」への志向が高まり行政改革が進められたことなどを背景に、特別区制の改正、さらには機関委任事務の廃止に至る基礎的自治体の権能が強化されたと言う時代。そして最後に第五期として、規制が緩和されて様々な地域で、民間企業も参加して自由な活動がやりやすくなった。また地方分権改革も推進され、多様な主体の協働とネットワーク型社会への移行が行われた時代です。概ねこういう五つの時期に分けられるのではと私は考えます。
次にこれは地方自治制度の変遷の概略を記したもの（スライド３）です。最初の第一期は明治維新と明治憲法と2つに分けていますが、主旨は先ほどの通りで、中央政府の仕事を行う地域的な団体や自治体が形成された時代で、当時は、県知事といっても全て中央政府の任命制で、選挙で選ばれた知事というのは、その時は一人もなかったわけです。市長が辛うじて民意を反映された選挙で選ばれていましたが、制限付きの権能しかない自治体が明治憲法下で形成されたということになります。それから第二期が大正から昭和、女性は含まれていなかったのですけれども、制限選挙から大衆への選挙権の付与が行われた時代でした。 第三期が、戦争に負けて日本国憲法が公布されて、それを基にして公選制を基礎とした近代的な制度が確立してデモクラシーが推進された時代です。第四期はさらに自治体としての権能が確立して、国の出先機関としての性格が解消された時期です。最後の第五期には民活が導入され経営的な発想が導入されるとともに、法令による義務づけ、枠づけが廃止されて自治体の主体性を強化しようとした時代に分けられる。こうした流れで地方自治の制度は変わってきているということです。
2. 公共事業とインフラ整備を巡る議論
まずは地方自治制度の変遷を概観してみていただきましたが、次にこのような制度の変遷、変革というものと日本の国力の変遷というのは軌を一にしているのではないかという問題意識から作成してみたのが次の図（スライド４）で、日本の人口と国民総生産額を重ね合わせたものです。スタートは1920年、大正の時代から現在に至るまでの図です。国民総生産は縦の棒グラフですが、それと折れ線グラフで総人口の推移を表したものを重ねています。ご覧になっていただくとわかる通り、1955年あたりから急速に高度成長が始まりGNPが高くなっています。そしてこの青い線が総人口、赤い線がいわゆる生産年齢人口である15歳から64歳です。昭和30年代、ここがスタートになって、国民総生産が増加して経済的な豊かさが急激に伸びた。この時、15歳から64歳人口、つまり主に働いている人達の数はどんどん増えていったわけです。一方、この黄色線は高齢者人口、緑が年少人口、この割合が1996年のあたりになります。それに伴って、それだけではないのですが、GNPも頭打ちになって、いわゆる「失われた30年」と呼ばれる時代を送るようになります。この辺の転換というものを少し分析したら、いろんな手がかりが得られるのではと思います。
さて公共事業がなぜ効果があるのかというものについて少し考えていただきたく、この動画をご覧ください。これは高速道路の4車線化に関するニュースです。（スライド６：動画の代わりに要旨をテキスト掲載）
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高速道路の知っトク②「道東道４車線化工事」北海道テレビ 2021/10/30
https://www.youtube.com/watch?v=ZBUJuZ3_X4A
（アナウンサー）北海道に高速道路が誕生して今年で50年。2011年には道東道の夕張IC－占冠ICが開通し、日勝峠を回避した、道央、道東間の往来が可能となり、利便性は向上しました。そんな中、2016年8月には北海道に上陸した台風により、道東地域を中心に河川の氾濫や土砂災害が発生したのです。当時の状況をNEXCO東日本の方にお伺いします。
（インタビュアー）あの時、道東はどのような状況だったのでしょう。
（ＮＥＸＣＯ東日本帯広管理事務所長 生方也寸志氏）高速道路、国道、鉄道が寸断され一時往来ができない状況でしたが、地元の協力もあり、道東道については工事開始からわずか1日で道東圏と道央圏を結ぶことができました。このことからも、さらに災害に強い高速道路とするため、現在の2車線から4車線に増やす工事を行っています。
（アナウンサー）地域の孤立を防いだことにより、道東道は命の道と呼ばれ、人々の命、生活を支える大きな役割を果たしました。
（インタビュアー）その道東道の4車線化工事が完成すると、どのようなことが期待されますか？
（ＮＥＸＣＯ東日本帯広工事事務所長 吉原豊氏）4車線化することでより災害に強くなります。暫定2車線区間では、走行速度の低下や事故、工事などでの通行止めの発生が多くなりがちですが、4車線化することで通行止めリスクも低減します。また、中央分離帯を整備しますので、安全性の向上や規制速度のアップにより速達性も向上します。道東道は地域の交通ネットワークです。強くあればあるだけ、安全安心快適性が向上します。
（アナウンサー）道東道の直結により、近隣の町では道東道を利用した新たな取り組みが始まっています。
（インタビュアー）音更町町長の小野信次さんにお話をお伺いいたします。
（小野町長）よろしくお願いいたします。道東道のインターチェンジの南側に来年4月15日の開業を予定している新しい道の駅は、道東道からの道東及び十勝の玄関口で人を呼びこむ交流拠点施設となることを期待しています。また、十勝での災害時には、道東道を利用した被災地支援の中継地としての利用も想定しています。
（インタビュアー）ありがとうございました。
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今の動画をなぜご覧いただいたかというと、先ほどから日本の国力をどう高めるかということと、公共事業が直結していることをご覧いただきたかったからです。その直結している公共事業の代表格がやはり高速道路網ということなのです。
いかに途切れずにつなぐことによって、各地域間の物流ネットワーク、それから災害時の救急救助のネットワークや物資輸送のネットワークを築き上げるかということが眼目ですけれども、拡幅工事のための用地取得に手間取るため、暫定2車線、片側1車線でつなげたところが実は結構あります。片側1車線になりますと、追い越しができないことによってスピードが落ちるので輸送効率が低下する。あるいは山間を走っている場合、斜面崩落が起こると、片側に２車線があれば一部でも残るのですけども、片側1車線ですとほぼ潰れて道路が寸断されてしまいます。それから対向車線からの飛び出しのリスクが高まるので事故も多いということで、基本的に国土交通省は、片側2車の4車線にしようしているのですね。
それに対して財政面からの反論が時々出てくるわけですが、その代表格がこの今年(2025年)の4月15日の日経新聞（スライド７）です。この日経新聞の主張は、要するに、車の量が減っているじゃないか。車の量が減っているのだから、片側に２車線ではなくて暫定片側1車線でもいいのではないかと言っているわけです。なぜかというと、高速道路は全て民営化してはいるが、過去の借金を返済するに当たって国の援助も受けているじゃないかということを言っているわけです。それだけの過去の借金を全部0にして、しかも道路無料化してやっていくのが先決なのに、今さら片側２車線でもないだろうということを、この新聞は言っているわけです。
で、これに対して真っ向から反論しているのが、国土学総合研究所所長の大石久和氏です（スライド８）。この人はもともと国土交通省の技術職の幹部だったのですけれども、投資とその効果を非常に重視されています。ここに書いてあることですが、国際的に見ても日本の道路はもともと遅れている。それが輸送効率を低下させていて、移動効率や環境負荷の面でも遅れをとっている。ドライバー不足も深刻になっていると言うことで、これについてやはり根本的にきちんとした道路ネットワークを作らないと世界に伍していけませんよ、ということが大石さんの主張ですね。
3. 税財政のあり方と保守派・積極派の視点
このように、財政と、インフラ構築と経済発展が、対立的に捉えられている部分が日本では結構あります。これはいわゆる野党の最近の主張をまとめた日経と、読売の記事です（スライド９）。ガソリン税の暫定税率は、昭和40年に道路整備の財源を増やすために実施してから50年以上経っているのだから廃止すべきだと言う意見が野党を中心に最近盛んになり国会で議決されました。ただ、その代替財源がないじゃないかと言うことをこの読売社説は言っているわけです。つまりウケのいい話ばっかりして、その財源を結局赤字国債にして、将来にツケを回し続けるだけなんじゃないかと批判している。
このように政治や政党の世界で行われている公約や主張の内容に対して、冷静な吟味や考察が必要なのではないかと考えます。
次は、主要税目の金額です（スライド１０）。平成21年度というのは道路特定財源が一般財源化された年です。その時にどのくらい税金、主な税目があったのかということと、現在の予算額の比較、税金が、見ていただけわかるのですけども、平成21年度は46兆円だったのが、今大体78兆円になっています。
右は、法人税と所得税と消費税のバランスの変化を見たものです。消費税をそもそも導入する際の根拠というか理屈というのは何だったかというと、2つあるのだったのですけど、一つには薄く広く課税すると、いうことですね。薄く広く課税をして、それで将来の福祉財源に充てるということが謳われていたわけです。
で、もう一つは直間比率の是正が言われていました。つまり、所得税の負担感がかなり重くなっているので、消費税を創設して、そこから税金を薄く広く負担してもらって、所得税は減らそうということが言われたわけです。
この三角形、直間比率ですが、実は若干是正が進んだのかなっていうふうには考えられます。つまり、消費税の割合が平成21年から平成７年には増えているわけです。その逆に所得税は減っているわけです。確かに直間比率の是正は進んでいるのじゃないかと言う話ですけども、現実には所得税の方にも重税感があると言うのが実感だと思います。
その負担感が増大しているなか、経済と言うものをどのような枠組みで考えていくのかということは極めて大事なことでして、これから皆さんが学びを重ねていく、あるいは実践を積み重ねていくにあたって、いろんな場面で考え方の対立に直面すると思います。
次のスライド（スライド１１）は、左が例えば公共投資が控える中で財源を絞ることを主張している。右は、むしろ少子高齢化で国力が弱っていくから、積極的に投資を行うべきでしょうと言うことを主張する。その考えの違いを端的にまとめたものです。先程の日経新聞と大石さんの意見の違いのエッセンスを冒頭に簡潔に記しています。
その下は国債発行に関する考え方の違いです。左側は国債発行額を減らして将来世代のツケを低く抑制すべきだという考え方で、右の方は国債、特に建設国債は将来世代のための基盤整備に充当される健全なものなので、積極的に投資をすべきだという考え方です。
それから、左は介護や在宅福祉などについては、必要とする経費に税金は回すべきだとことと、右の方は、そういった経費にかかる財源を別に捻出すべきだという考えです、税財政に関しての保守派と積極派と、これ2つに分かれるとよく言われています。
保守派の人たちというのは、税財政は中立であるべきだという考えです。つまり何らかの政策目的で減税をしたりとか、重い課税をすることは、これは良くない。何故ならば、税というのは等しく平等に負担すべき義務だからと言うのが税財政の中立です。
一方積極派の人達は、税財政は政策の実現の為に積極的に活用するべきだとしています。つまり、特定の地域、あるいは特定の業種を振興したいという時は、そういった地域、業種に対しての税金を軽減すべきだし、あるいは規制したい時はその逆がもあるという、そういう政策、税制の考え方が出てきます。この辺の違いについても、これから考えていただければというふうに思います。
ここまでは国全体を含めた税財政のあり方、これは経済の豊かさと考えて頂くための材料についてお話ししてきましたが、ここから自治体の経営について考えて頂く事に話を移します。
その自治体経営というものも、地方行政と言ったり、地方自治と言ったり、いろんな呼び方があり、その呼び方にいろいろと反映しているのですけれども、社会の状況が変われば、地方自治のあり方も当然変わっていきます。
ここでは、時代を反映する写真を掲げています（スライド１２）が、例えば上野とか浅草とか、池袋とか新宿に戦後間もない頃あった闇市があります。それがかなりの間続いていましたが、そういった時代をくぐり抜けて、都営地下鉄の浅草線が開通したことに象徴されるようにインフラを整備して、高度成長まっしぐらに突き進んでいきました。その高度成長の時代から少したって成長が停滞して行革の時代に入った。小さな政府への志向性が高まった時代です。
そのあと六本木ヒルズなどの再開発と都市の近代化に象徴されるように、この頃から規制緩和が進み、民間企業が活動しやすい社会状況、経済状況を生み出す仕組みを作って都市、地域全体に豊かさを作り出していこうと言う時代になりました。
最近では、地域の人たちが、全国各地で自らボランタリーな活動をしてネットワークを作り上げている中で、地方自治あるいは地域自治が担われるという時代になってきています。
これをまとめますと、敗戦から成長から不況を迎えて再生の時代を潜り抜け、これからはよりクリエイティブな時代に向かっていくのではないかと言うことです（スライド１３）。
次から、こうした社会経済の変化について数値を用いて説明してみましょう。これは国全体の経済成長率です（スライド１４）。名目と実質で、名目の方が上になっているのは、物価上昇率が高かった時代ということです。1965年から5年間くらいが絶頂で、その後に石油ショックが起こって、1981年に行革、第２臨調で土光敏夫さんが進めた改革が始まります。それから後、途中で橋本龍太郎の行革が入りまして、2000年になって5年続く小泉内閣が生まれ出た。小泉内閣のやった行革というのは、それまでの小さい政府への志向性のみならず、いわゆる民でできるものは全部民間に仕事を移していこうということで、行政の仕事を徹底的に変えていった時代
です。良し悪しは別として、そのような時代だったというふうに考えていただいていいとます。
次にこれは経済成長と同じく、税金の主要な税目の伸び率を見たものです（スライド１５）が、多いのが先程見たこちらの経済成長率ですから、それに大体パラレルに、税金の伸び縮みがあると言うことですね。
同じように国の税金と国債の発行額を重ねてみました（スライド１６）。赤いのが建設国債と特例国債（赤字国債）を合算した金額です。税金が増えると赤字国債が減り、税金が凹むと赤字国債と建設国債が増えるという大体対照的な姿になっていると言うことが分かると思います。
今まで語ってきたのは時代の変遷に基づく地方自治、地方経営の変化ということだったのですが、ここで1点押さえていただきたいのは、地域自治自身も、やはり法治国家で行われるものですから、法律による行政の原理というものが適用されることです（スライド１７）。
それから、第二に、法律の優位と言うのがあります。行政活動というものは存在する法律ないしは条例の定めに違反してなされてはならないということです。
第三に、法律の留保があります。行政活動を行うためには、必ず法律の根拠を必要とする。
これら３点が基礎になっています。そしてこの3点に基づいて定められた法律、その法律に基づき各種の計画が作られ、その計画に基づき国家、行政の事業が進められ、戦後の発展がもたらされたと言うことです。
ここから時代の変遷のなかで日本や都市、都市や地域の成長を支えた仕組みについて見ていきます。
これは復興から高度経済成長を支えた法律、国土開発に関する法律です（スライド１８）。昭和25年から昭和38年、13年にわたり、各地域に関する開発の根拠法が定められました。なぜかといいますと復興の時代は、財源や資源が非常に限定されていたわけです。従いまして、それを中央政府で全て管理して、各地域に割り振りをするようにしたのです。その割り振った財源をどのように使って投資していくかということを各地域圏域において定めることになりました。
それがこのスライドの下部に記されていますが中央集権的な体制でないと戦後の復興はなされなかったと言うことです。見ていただけばわかりますけれども、1から7まで書かれてあります出先機関の強化、それから国による法令解釈上の独占、補助金制度の拡充、それから機関委任事務の増大といったものが基礎にあったということです。
その首都圏整備法に基づく計画の概念図がここに出ています（スライド１９）。それが左の図ですけれども、いわゆる中心市街地と衛星都市と言われる地域が設定されています。中心市街地に職場があって、住宅のある衛星都市から、鉄道で結ぶ放射状の地域構造がつくられたということですね。こうやって中央集権的に産業を集中させて、ちょっと離れた郊外から労働力を確保して輸送するというのが基本的な発想でした。
こうした整備計画が各地域、近畿圏ですとか四国、九州で作られていきました。
次は、補助金です。これは戦後復興期から1990年代に至るまでの補助金、交付金の金額の推移です（スライド２０）。
この戦後復興と高度成長期の時代は、金額も大きかったですし、補助割合も高く「1／１」、つまり地方である仕事の全てを国が財源を出していたという時代さえあったわけです。ところがオイルショックからがくんと減りました。お金が出せなくなったのですね。1980年代になって少し復活しましたけど、また減っていきました。しかも、1990年以降、この青の3分の1未満の補助率と言う交付金、補助金が増えたことで定率補助化して、その分、補助金使うのだったら、各地域で、自分で、自治体で財源を負担してくださいという発想に変わっていったわけです。
もう一つ、さっき申し上げた機関委任事務ですけれども廃止されてしまったので、ご存じない方もいると思います。知事や市町村長が各省庁の大臣の一つの機関となって機能するものです。例えば公益法人の設立認可や飲食店の営業許可ですとか、パスポートの交付ですとか、生活保護の決定や実施というものですね。これは国の仕事だったのですね。ただ、国の省庁やその、その時あった出先機関が直接これできませんでしたので、知事ですとか市町村長が国の出先としてその仕事をやっていたわけです。
なぜ問題があったかというと、その自治機関委任事務については国の法令に基づいていますので、条例等を作って、関与することができなかったと言うことと、もう一つ知事が従わない場合は、大臣が職務執行命令を出してやりなさいとされていました。さらにその職務を執行しないと、場合によっては知事がそれを理由にして罷免をされる制度になっていました。実際はなかったのですけども、そういうことも法律で決められていたわけです。
地域で選ばれた代表が、大臣の仕事を一つの機関として請け負って、それをやらないから罷免されることが法定されているというのは、いかにも地方自治とは真逆のことだろうということで、これが廃止されたわけですね。昔はこんな時代もあったということですね。それがいわゆる成長の基盤となっていたと言うことですね。（スライド２１）
次に成長から効率化時代、つまり不況になってどのぐらい組織や人員が絞られたか。いわゆるダウンサイジングですけども、見ていただければ分かりますけども、地方自治体職員数の推移で、この辺で特に減ってきています（スライド２２）。これなぜかということをいいますと、この赤いのが、経済成長率ですけども、いわゆる不況になる、好況、好景気の時には人手があるから増やして、不況になると減らしているということになります（スライド２３）。
注目すべきは「集中改革プラン」です。この計画は、平成１７年度から平成２１年度にかけて、総務省が音頭をとって、公務員を減らしていくために策定した計画です。詳しくはここに書いてありますけども、総務省は「新行革指針」という、定員管理の適正化、民間委託推進などに向けたガイドラインをつくり実行に移していきました。（スライド２４）
その結果を総務省がまとめたものがこちらです。「定員管理」「給与適正化」「民間委託推進」「権限移譲」「出先機関見直し」の５つのカテゴリー別にまとめてあります（スライド２５）
このように自治体は効率化を求められ、事業のスクラップアンドビルドを図ることが必要になりました。しかし「減らして終わり」ではなく、確保した財源をどうやって効率的に使っていくかということを考え、予測と計画に基づく資源の効果的な統御が必要になりました。ここから「経営」への流れが生まれてきます。そして次の段階では資源配分と統御にとどまらず、人材を養成し地域を活性化して税源を涵養していくという前向きの取り組みへの機運が高まっていきます。そして「経営」の観点から見て、次に何がを目指していくのかを考えていくのが、この授業の目的の一つでもあります。（スライド２６）。
そこで「経営」について考えてみましょう（スライド２７）。「経営」には2面性があります。与えられたものや決められたものの中で、どうやってやりくりするかという側面と、もう一つは、自治体なり経営母体がその活動を強化するためには、時には制度の改正や財源の確保などについて外部に対してする働きかけを行っていくという側面です。こういった「経営」について今後の授業ななかで考えていただければと思います。
ちょっとここで一回おさらいをします。ここまで税財政、それから経済発展、特にインフラの整備とその効率的な運営を行うためにはどうすればいいのか、さらには一層豊かな社会を築くためにはどういう視点に立った経営が必要なのかついての考えてみようというお話しをしてきました。
ここまで何かご質問あれば承りますけど、いかがでしょうか。
（質疑応答）
Ｑ 先生よろしいですか？前から私も大石さんの意見に賛成していて、ミッシングリンクの解消って基本すごく重要だと思うのですけども、やはり建設国債で構築した国の資産は基本的に子孫に残るので、一般的な赤字国債と違うと思うのですけども、そこの議論どうなのかなと思って、今ごっちゃになっちゃっているではないかと思うのです。少しそこら辺が、国債っていうとみんな赤字国債じゃないかって思っているのではともとれるのですけども。
Ａ おっしゃる通り、私もそこは問題ないと思うのです。それでも財政について厳しい人は後年度負担が増加するからダメだっていう人も結構います。また地方自治体の場合、建設公債であっても限度額があって、発行額が嵩むと後年度負担が増して、下手をすると財政管理団体に転落しかねないっていうリスクがあるので、そこは限定されます。国の場合は特例法で赤字国債をいくらでも発行できて、それを日銀にいくらでも引き受けさせることができるので、言ってみれば青天井になっている。しかしこの特例債は、建設国債とは違う性格のものなので、そこは分けて考えた方がいいと思います。インフレ率一つ取ってもそうでしょう。そこは国力との関係だと思いますね。
Ｑ はい、ありがとうございました。
Ｑ ちょっと大ざっぱな話になってしまうのですけど、何か大きな影響力として政治の影響が結構あるのかなという気がしています。特に民主党に政権党が変わったときから政治のあり方、行政のあり方がだいぶ変わってきたなっていう見方をしていたのですけど、その辺はどういうふうに考えていくべきなのかっていうのを教えていただければと思います。
Ａ かなり大きな質問なので、どこら辺から答えたらいいか難しいのですが、私の体験を話します。都庁に入ったあとかなり経ってから民主党政権に変わったっていうのはやはり一つの大きな出来事でして、例えばまず何が変わったかっていうと、中央省庁に対しての陳情のあり方が根本的にひっくり返ったわけです。
それまでは永田町や霞が関の大臣や国会議員への陳情をする方法と、あとその国の省庁の次官とか局長などの公務員幹部のレベルに対して陳情することを両方行っていました。しかし民主党は、政権に就いたときから、各地方自治体が国の省庁に陳情するときは、必ず民主党の都道府県連を通してからにしなさい、それ以外は受け付けないと言ってきました。で、都道府県連で事前チェックをすることになったわけです。しかもその陳情を持って行く先は、各省庁の政務三役に限ると、こう言ってきたわけです。つまり、役人が役人に陳情するとは許さないときたわけですね。これは結構強烈でして、やり方を考えましたよね。
つまり、事前チェックされるということは、例えば東京の場合なんか、利水・治水の重要な施設であるダム、八ツ場ダムの構築については事前に都連や県連の段階で陳情できなくなったわけです。
それでどうするかということで、いろんな手段を考えて話を持っていきました。その一つとして、全国知事会とか、関東地方知事会議とか、そういう地方自治の首長あるいはその連合体からであったら民主党もこれは拒否できませんでしたのでそういうルートでの陳情、提案をしました。
憲法で保障されている請願、陳情の権利というのは、これ絶対に侵されてはならないと私は思うのですけど、実質的にそこで制限を受けかねないようなことが起こったわけです。さらに公共事業に対する制限が民主党から実際にかかったという時代でありました。
この通り私の体験でいくと、国政政党の方針に基づいて政治が行われ、その結果当然行政の内容が変わってきますので、それにどうやって合わせていくのかと言うことは、やはり地方自治体としての大きな、その時々の課題にはなってくると思います。こんなところでよろしいでしょうかね。ありがとうございました。
Ｑ さきほどの質問に少し関係する点があるかもしれませんけれど、国債の発行に関するお話し、非常に面白い講義だなと思いました。そもそも国の議院内閣制と地方の二元代表制は違うわけじゃないですか。その中で国債発行、さっきの赤字国債の話がありましたけど、都道府県や市区町村で公債を発行することは多分借金になると思いますので、そこら辺の意味合いの違いについて教えてください。あと、政党についてのお話しが、先生からありましたが、あくまで地方自治は二元代表制であって、政党政治を前向きに行うべきではないという考え方があったと思うのですけれど、その辺をどのように捉えられているかについて教えていただけたらありがたいと思います。
Ａ 確かに二元代表制のもとで首長の選挙と地方議会の議員の選挙は別々に行っていますので、ねじれ状態というのは結構起こるわけですよね。ちょっと古い例でいうと、長期政権となった鈴木俊一さんの最後の4期目では、自民党、公明党だけではなく、政策協定を結び社会党の与党入りを実現しました。その政策協定の中に、例えば平和の尊重ということに対して考慮する、あるいは女性を副知事に任用する項目が入っていました。この協定に基づいて実際に女性副知事は4期目で登用しました。また平和を祈念する取り組みも行いました。これが鈴木俊一さんの時の話です。そうやって議会においては、予算でも条例案でも、過半数をいただいて可決しないと行政は進みません。いわゆる国の議院内閣制とは違うのですけれども、政党や会派の多数派工作はやはりやらざるを得ないのです。議席数はやはり民意を反映していますから、その政党の主張を入れた政策を中に入れて、今まで入っていた与党との調整を行うということが必要です。
だから今の少数与党の状態の国の状態は、私から見ても問題をはらんでいて、というのは、やはりその政策ごとに協議して進めるっていったって進まないですよね。そんな時間がないときがありますから。やはりあらかじめ政策協定を政党間で結んでおいて、それに基づいて連立与党を形成すべきであって、今度自民党の総裁、誰になるのかは知りませんけれども、その人がどうするかっていうことと同時に、野党もさっき暫定税率とか消費税をめぐっていろんな議論があって、で、新聞記事の一覧にもありましたけれども、我が党の言うことを真っ先に優先して聞かなきゃ、あとは国の与党の言うことにはきかないよ、みたいな言い方というのは、私はちょっと無責任じゃないかなと思うのです。なるべく近い政党同士、与党でも野党でもいいです。昔の細川内閣みたいに野党だけ全部政策協定を結んで連合政権をつくれば自民党下野させることってできるわけじゃないですか。
国政政党の責任というものを考えないで言うだけ言うという政治っていうのは、はっきり言ってちょっと困ったな、というのが実際のところだと思うのです。それで政策に関する話し合いの中で、税とか財政っていうのも具体的な姿を早く見せて、国民に納得していただいて、それで安心する政治をやっぱり安定した政権にしていくのは政治家の責任だと思うのです。
4. 地方自治体の経営課題と「平成の大合併」、東京一極集中と地域創生への展望
先に進めさせていただきます。次にこういった地域経営の基礎となる人口のデータについて、まずは見ていただきたいと思います（スライド２８）。
地域別に見るとやはり関東地方というのは人口が多いですね。なぜかというと、関東平野は広くて、日本唯一の広いエリアですから、例えば河川もありますし、田畑もありますし、製造業の拠点もありますし、物流ですとか港湾の拠点にも恵まれています。従いまして、ここに企業が集積するわけです。するとそれによって人が集まってくるのです。なぜならみんな就職したいわけです。
次はいわゆる大都市圏、3大都市圏とそれ以外の地域の転入転出の推移を見たものです（スライド２９）。昔は結構名古屋圏と大阪圏の転入超過だったのですけど、最近で転入超過は東京圏のみになりました。あとはそれ以外の地域から全部東京に来ると言う図式になっています。
次にそれがなぜかということに関する新聞記事です（スライド３０）。女性や若者の大都市圏への流入が多いということですね。やりたいお仕事がどこの地域にあるのか、学びたい学問はどこいきを学べるのか、自分自身が望むライフスタイルとはいったいどういうものなのか、それを実現できる地域でやっぱり暮らしたいということを女性や若者は思うわけで東京圏などの大都市圏に集まると言うことですね。
次の（スライド３１），これは総人口とＤＩＤ人口、ＤＩＤ人口は人口集中区域ということを定めたものと書いてありますが、都市への集中の度合いを示すものだって思っていただければいいです。今は、折れ線グラフが70%ぐらい、日本の人口の約7割の人がこの大都市圏に住んでいると言うことを意味しています。それだけ集中は進んでいる。
次に（スライド３２）これが地域別の人口密度です。やはり関東は人口密度が高いと言うことがわかります。
次は、谷謙二さんという埼玉大学の研究者のホームページからのもので、集中と過疎の推移を示しているものです（スライド３３）。年を経るに従い、人が減っている地域、青色の部分が徐々に増えてきます。赤のところには人が集中してくるのですが、青の地域が圧倒的に多くなっています。これリンク先で全国のいろんな地域の増減を見られます。お勧めします。
人口減少の流れにそって全国自治体の数を減らし、先程の役人の数を減らしていると言いましたけれども、これと軌を一にして、平成の大合併といわれる自治体の合併が行われています（スライド３４）。見ていただければわかるのですが、青が町、緑が村。町は特に減っているのですね。それらが合併したのが市で、少し増えているということになっています。
このようにしてさっき申し上げたようにここまで自治体数を減らしたのですけれども、これに対しての評価はここにある通り、総務省は効果があったと言っているのです（スライド３６）。総務省のいう効果とは、合併によりサービスが充実強化できたとか、統廃合して財政が効率化したと言うことですけれども、実際じゃあ本当にそうだったのかっていうことも考える必要があります。
例えば合併して職員の数が少なくなってサービスが低下したこともあります。それから住民の声が届きにくくなっている。つまり議員が減り、住民は役所に行くまでやたら時間かかるようになっていたということもあります。何よりその地域固有の文化を喪失してしまったのじゃないか。地名が失われたとか、各地方から問題だったという意見、これが実は多く挙がっています。
そして最後に総務省はこういう総括しているのです。「今後のあり方、それぞれの市町村がこれらの中から最も適した仕組みを自ら選択しなさい。」これだけ影響を及ぼして最後にこれでは、やや疑問を抱かざるを得ないと思います。それだったら何故ここにある共同処理方式や、あるいは都道府県による補完を最初から進めなかったのかと思います。
次に、こうした流れのなかで、それに伴い地域間格差が拡大しているのではないかという議論があります。てみましょう。最初にこれは県別の県民経済計算、GDPを地域別に積み上げてみたものです。やはり関東地方が突出している（スライド３７）。
これは一人当たり県民所得です（スライド３８）。県別県民生産ほどの格差はないのですが、やはり関東と九州では年100万円以上の所得差があります。一方で、1989年あたりからどの地域もほとんど伸びていないことも問題です。
次にこれを見ていただきたいのですが、一人当たりGDPの国際比較で、アメリカドル換算で見ています（スライド３９）。日本はここになっています。中国も金額は低いのですが、伸び率は高いです。他のヨーロッパ諸国もそれなりに伸びています。日本だけが一人あたりのGDPが停滞しています。
次にこれが事業所数です（スライド４０）。これも関東に集中しているのですけれども、事業所あたりの営業利益で見てみると、東京都、中部圏と近畿圏って実はそんなに格差ないのですね。
こういった「集積による効果」というのはどういうものかというと、これをごらんいただければいいと思いますが、「集積の利益」というのがあります（スライド４１）。1足す1は2ではなくて、1足す1が3人、5にもなります。それがなぜ起こるかということについての経済的な説明がこれです。
それで、ここからの話は、「東京と他の地方があまりにも格差がついてしまったので是正すべきだ」という、いわゆる「偏在是正」についてです。まずこの記事をご覧ください。これは毎日新聞ですが、別に週刊新潮がすっぱ抜いていました（スライド４２）。
いわゆる本来地方税源である地方税（地方法人税など）を、東京とか大阪とか愛知から剥奪して他の地域に配分するというのがいわゆる偏在是正措置です。最初は石原都知事の時に5,000億円取って、お金を配分したのですけど、今は1兆から2兆円レベルでの偏在是正措置が行われています。この記事では、そのために、あらかじめ総務省がＯＢの知事に根回しをして、全国知事会の場で発言をさせようとした経緯が記事になっています。
以前は、全国知事会は、こういった偏在是正措置については、これは地方に金額が増えるかもしれないけれど、地方自治の根幹である課税自主権を侵害する「毒饅頭」であるとして断固拒否すると一緒に言っていたのです。それがいつの間にか、総務省と一緒になってお金を取る方に回ってしまっています。この「変節」は一体何なのだということを指摘している新聞記事です。
客観的事実としては、国の官庁出身の知事は非常に多くなっています（スライド４３）。
では実際にどのくらいの財政の格差があるのか。検証してみましょう。
これは道府県税及び市町村税の地方税の都道府県別所在状況を集計したものです（スライド４４）。この場合、地方税の総額も一人当たり税額も関東地方が大きいのですけれども、ただ、一人当たり所得に対する地方税額の割合、つまり一人当たりの税負担率で見た場合は、実はほとんど格差がないのですね（スライド４５）。この10%前後で全国ほぼ統一されているわけです。
さらにさっき全国知事会の場で東京都が集中砲火を浴びたのですけど、そのときに東京都が出した資料はこれで、一人当たりの一般財源額を見ると、むしろ全国のなかで東京都が低いほうになってしまっています（スライド４６）。いわゆる偏在是正のおかげで、東京都が税源を失って各地方に回された結果、すでにこういう状況になっているのではないかというのが東京都の主張です。
次にここで、これまでお話ししてきた論点について、いくつかの対立軸を整理してみたいと思います（スライド４７）。
まずは成長と財政について。あるもののなかで我慢しようとする財政規律を重視する考えと、今後も投資をすれば十分に成長が見込めるのだから、必要に応じて財政出動すべきという考えがあります。さきほどお話しした財務省と大石さんとの考えの違いに近いでしょうか。
次に東京一極集中です。均衡ある発展という考え、つまりもともと税財源を均等に各地方に配分して、そこでインフラを整備して、雇用機会と賃金を各地域で確保すべきだろうということ考えがあります。これに対しては、東京が国際競争に負けてしまったら日本全体が沈没してしまう。従って東京でインフラを整備しつつ、先端的な産業を生み出して、全国に波及効果を及ぼしていくべきだ。こうした考えがあります。
ただそうはいいながらも、この全国のいろんな地域の過疎化は深刻な事態を迎えているということで、「地方創生」を最近では特に石破総理が唱えてきたのですけれども、まだ効果があがってないとする記事があります（スライド４８）。そのため国も考えて交付金制度があります。しかし最近の国の政策は立地適正化計画と結びついています。立地適正化とは何か言いますと、居住区域を限定して人の住むところを限定するのです。それでインフラも集約、そういう計画をつくるのだったら交付金を出すというものです。いわゆるコンパクトシティって言っていますけど、これは逆に、地方の活力を削ぐものではないのかとする批判もあります（スライド４９）。
では、どうすればよいのか。幾人かの方々がそのための提言をされているのでご紹介します。
中村良平先生は域内での産業を興して、それであがったお金を地域内で回す力、方法を考えなさいということを言っておられます（スライド５０）。
次に、これが面白いのが山崎朗先生（スライド５１）。東京都と都道府県との対立を煽る政策を誤りと言っていますね。また、移動時間や費用削減、交通の充実を急げと主張されています。そのためには港湾とか空港をもっと利用しなさいということですね。また、各地の農産品ですとか水産加工品とかを運ぶべきじゃないかと言うことを言っています。私もそれにはすごく同感できます。
私、実は去年と今年、親戚がいる鳥取に何度か行ってきました。これは鳥取砂丘で撮影した「馬の背」という名所の写真です（スライド５２）。皆さん登っているところを私はこっちで写真を撮ったのです。鳥取というところは例えばらっきょうですとか、梨ですとか、鰈・蟹などの魚介類、それから竹輪などの水産加工品とか、都会にはない本当に美味しいものがいっぱいあります。
こうしたものが各地域いっぱいあると思うのです。ただ、送料が高いんです。鰈（かれい）を例にとりますと、乾物１枚が二百数十円、五枚でも千数百円ですが、送料が、千八百円かかるのです。クール宅急便。もし、先程の高速道路が4車線化するとか、あるいは先ほどの山崎先生のお考えのように港湾とか空港をもう少し活用できるようになって、物流コストが下がれば、こういった名産品なんかはより売れるようになりますし、場合によっては付加価値をつけてより高い値段で売ることもできるかもしれません。そうすると、従事している人たちの賃金が上がります。おしゃれなお店も作れば、若い人々が定着してより発展する雇用の場もできるだろうという希望を持てるわけです。
これは今日最後の1枚です（スライド５３）。スクラップビルド、予測と計画に基づく資源の効果的投入、人材の養成、地域の活性化と順序立ててお話しをしてきました。しかし最後により一歩踏み込んで、各地域をどうやったらうまく経営できるのだろうかという、そういう視点に基づいた自治体運営の改革が必要じゃないかということになります。それがこの授業を貫くテーマです。はい。駆け足でしたけれども、ここで終わります。
これまでのところでご質問を承りますので、お願いします。
（質疑応答）
Ｑ 地域経済の活性化について質問します。先生は先ほど農産品や輸送の話をされていましたが、産業振興という観点では、どのような考え方が効果的なのでしょうか。東京ではスタートアップを増やし、ユニコーン企業を育てるといった議論がありますが、地方ではあまり聞きません。大阪など一部は例外ですが、多くの地域では農産品の話に戻ってしまう印象があります。地方が活性化するためには、このギャップをどのように理解すればよいのでしょうか。
Ａ 地域ごとに最も得意とする分野をどう際立たせるかが基本だと思います。東京は人材やオフィス環境がそろっており、スタートアップに向いた条件があります。一方、地方には東京では得られない「本物の価値」があります。例えば松葉ガニのように、その地域でしか味わえないものを、どう全国の人に楽しんでもらうかが重要です。
実際に産地で買うと送料が高く、まとめ買いを勧められることもありますが、こうした体験を共有したいと思う人は多いはずです。購入しやすい仕組みを整えれば、地元で働きながら魅力的な店をつくる人も増えるでしょう。空港近くに飲食店をつくり、観光客を取り込むことも可能です。
また、尾道や倉敷ではジーンズの染色や縫製工場とショップが一体となり、地域独自の価値を発信しています。東京にはない、その地域ならではの強みをどう全国に届けるかが鍵であり、インフラ整備もそのためにあるべきだと考えています。
Ｑ 先ほど地域内循環のお話がありましたが、今のお話には地域外との関係も含まれていたように感じました。そこで、どの程度の規模の自治体になると、地域内循環と地域外との取引をどのように切り分けられるのか気になりました。例えば東京のような大都市は、地域内循環をあまり意識しなくても、外部との取引で発展できます。しかし地方の場合、どの規模から構造が変わるのか、教えていただきたいです。
Ａ それは都道府県レベルではなく、市町村レベルで考えるのも良いと思います。私もさまざまな自治体の人と仕事をしてきましたが、市役所や町村役場の職員の方々が非常に熱心に取り組んでおり、地域内循環の実感が最も強いのは市町村だと感じます。実際、地域内循環の成功事例も市町村単位の取り組みが多いと思います。
Ｑ 今日はありがとうございました。先生のお話を伺いながら、私の住む県が「陸の孤島」と言われる理由を改めて感じました。どこへ行くにも遠く、道路をいくつも乗り継いで4時間かかることもあり、交通網がとても脆弱だと思っています。
一方で、東京向けに農産物を空輸する話を地元のJAの方に聞くと、ピーマンやキュウリのような特産品でも、空輸はコスト面で現実的ではなく、東京で付加価値として評価されるかも疑問だと言われます。そう考えると、大消費地の東京に売り込むのは難しいと感じています。
しかし地図を見ると、台湾や東南アジアが近く、むしろそちらに商機があるのではないかと思いました。近隣アジアへの航空便を増やすなど、低コストで海外に輸出できる環境が整えば、付加価値を高められる可能性があります。インバウンドで日本食に関心を持つ外国人も多く、新しい市場が開けるのではないかと感じました。
Ａ ご意見ありがとうございます。おっしゃる通り、東京だけを消費地と考えるのではなく、台湾など近隣国を含めて市場を多様化することが重要だと思います。
また、市町村レベルで人口が増えている自治体は全国で約200あります。東京以外はすべて人口減というわけではなく、札幌・仙台・広島・福岡のように大都市へ成長している地域もあります。こうした都市を新たな消費地として捉える考え方もあります。
さらに、ある自治体では20年かけて地元の果物を全国でPRし、今では全国トップクラスの名産品として知られるようになりました。東京だけに頼らず、全国に販路を広げ、人々の熱意と協力でブランドを育てることは十分可能です。ぜひ頑張っていただきたいと思います。
Ｑ 先日、東京一極集中に関するニュースを見ました。大阪府も「第2の拠点」としての役割を政治の場で訴えていますが、先生は日本列島の中で、どれくらいの数の拠点を設けるのが望ましいとお考えでしょうか。ぜひお聞かせください。
Ａ 難しい問題ですが、大阪を「副拠点」とするなら、どの機能を担わせるのかを明確に議論する必要があると思います。日本はどの地域も地震リスクを避けられませんが、東京と大阪が同時に被災する可能性は高くないため、一部の首都機能を大阪に移すことはひとつの考えかもしれません。
ただし、どの建物や機能を置くのか、どのような人員を配置するのかは非常に難しい課題です。東京でも立川に防災基地を設けて機能を分散していますが、大阪に大規模な拠点をつくる場合は、政治レベルも含めて丁寧に議論すべきだと思います。ちょうど２２時になりましたが、もうひとつ、ご質問あったようですが。
Ｑ 先ほど自治体の合併の話がありましたが、地方には小さな町や村でも、コミュニティがしっかりしていて、市民サービスも充実し、住民満足度が高いところがあると思います。ただ、高齢化が進む中で、こうした小規模自治体が今後も機能を維持できるのか不安があります。小さな町や村は、将来的に存続が難しくなるのでしょうか。教えてください。
Ａ これは自治体ごとに状況が異なると思います。どんな資源を持ち、それをどう見つけて活かすかが重要です。小さくても魅力的なサービスを提供している自治体もありますし、逆に中規模でも衰退している地域もあります。結局は、地域の資源に気づき、それを生かそうとする人がいるかどうか、そしてそれを地域全体の豊かさにつなげられるかが鍵だと思います。もし良い事例をご存じでしたら、ぜひ共有していただければと思います。
それでは皆さん、どうも今日はお疲れ様でした。ありがとうございました。
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